Sist oppdatert 14. mars 2018
Øivind Bratberg, førstelektor ved Institutt for statsvitenskap ved Universitetet i Oslo og redaktør her på nettstedet britiskpolitikk.no, holdt 12.mars foredrag om brexit i Oslo Militære Samfund:
Storbritannias vei ut av EU fyller alle nyhetskanaler på vei mot mars 2019, da utmeldingen skal være et faktum. Hvordan kom britene i denne situasjonen, og hva slags mandat fra folket forsøker regjeringen å oppfylle? Og hva kommer konsekvensene til å bli – for Storbritannia selv og for Europa? Dette foredraget trekker noen idéhistoriske linjer frem mot brexit-avstemningen og tar for seg noen av dilemmaene Storbritannia står overfor i dag.
Storbritannia og Europa er et forhold mellom to parter: et uavhengig kongedømme i Nordsjøen og det store, komplekse, tungrodde og uregjerlige europeiske kontinentet. Det er det enkle perspektivet fra Storbritannia. Det er et perspektiv som har overlevd seksti år med vekslende værforhold i kanalen som skiller britene fra EU.
Psykologisk er tosidighet en svært effektiv måte å dele opp virkeligheten på. Det er et stilrent oss og dem i det britiske bildet av Europa, en enkel strategi for identifisering med egen flokk og grensesetting mot motparten. Hvordan nasjoner definerer seg mot den andre er da også et tema som er flittig brukt i analyser av nasjonsbygging og utenrikspolitikk.
Men selv hvis vi aksepterer nytten av et slikt perspektiv, er Storbritannia et pussig tilfelle. Tyrkia og Russland er typiske eksempler på land hvor utenrikspolitikken ses i lys av fundamentale spørsmål om hva nasjonen skal være. Sammenlignet med disse to kan man vanskelig hevde at britenes forhold til Europa speiler en identitetsforvirring eller sivilisasjonskonflikt. Mens Tyrkia utgjør veikrysset mellom Vesten og Orienten, ligger Storbritannia tretti små kilometer med bølgeskvulp fra Frankrike. Avstanden til Brussel, Europas politiske sentrum, er 320 kilometer i luftlinje, litt lenger enn mellom Oslo og Stavanger. Storbritannias politiske historie og nedarvede institusjoner er annerledes – men er ikke alle Europas land annerledes hver på sitt vis?
Kanskje ligger roten til britisk annerledeshet i en særegen historisk erfaring. Eller mer presis: i en historisk erfaring som den politiske eliten har tolket på en helt bestemt måte. Det dreier seg om å være adskilt fra kontinentet og å stå imot invasjoner fra fremmede makter; om en ubrutt tradisjon for representativt demokrati og rettsstat som har vokst frem gjennom evolusjon, ikke revolusjon; om globale kontaktpunkter over verdenshavene, ikke over kanalen. Om et syn på allianser som verktøy for maktbalanse og pragmatiske handelsbånd, ikke som bindende, overnasjonalt samarbeid.
Et globalt ansvar
Anthony Eden ble i 1955 Winston Churchills etterfølger som britisk statsminister. Tre år tidligere, mens han fortsatt var utenriksminister under Churchill, fastslo Eden at «Storbritannias historie og interesser strekker seg langt videre enn Europa». Uten dette grunnleggende premisset, fortsatte utenriksministeren, «ville vi knapt vært mer enn noen millioner mennesker på en øy ved Europas kyst som ingen ville være videre interessert i».
Edens uttalelse passer utmerket til bildet av britiske politikere som med ryggen mot fremtiden omfavner imperiet og lar europatoget forlate perrongen en gang på 1950-tallet. Fordums storhet legger en klam hånd over evnen til nytenkning. Det er mye riktig i denne fremstillingen av strategisk stillstand – og Eden skulle selv demonstrere noen år senere, ved Suezkrisen i 1956, en nokså begrenset innsikt i de internasjonale maktforholdene som etterkrigstiden innebar.
Men stillstand er ikke hele historien. Storbritannia forstod, i kjølvannet av annen verdenskrig, liksom franske og tyske ledere at fordypet samarbeid ville være nødvendig. Det var bare det at Storbritannia ikke kunne legge alle eggene i ett rede: et forsterket Europa ville være til stor hjelp for britenes balansering av ulike forpliktelser.
En god illustrasjon på en slik analyse finner vi hos Edens sjef og forgjenger. Churchill var så visst en mann av den gamle tid, 81 år på det tidspunkt han trakk seg tilbake som statsminister. Men ryggen mot fremtiden hadde han ikke. I årene 1945-51, mens Labour holdt regjeringsmakten i London, benyttet Churchill anledningen til å fordype seg i en annen type politisk entreprenørskap. Mye av oppmerksomheten ble rettet mot arbeidet med å etablere institusjoner som kunne sikre fred og stabilitet i Europa. Europarådet og NATO var to viktige brikker i dette puslespillet, men det var også ønsket om å bygge ned grenser for handel og styrke samarbeidet rundt rustningsindustri; altså selve grunnlaget for Kull- og Stålunionen i 1952. Seks år tidligere, i september 1946, stadfestet Churchill den europeiske ambisjonen i en tale ved universitetet i Zürich:
Her og nå har vi et pusterom. Kanonene har stilnet, kampene har stoppet; men farene er fortsatt der. Hvis vi skal forme Europas Forente Stater, eller hvilket navn det skal få, må vi begynne øyeblikkelig… Frankrike og Tyskland må ta ledelsen i dette arbeidet. Storbritannia, det britiske Samveldet, det mektige Amerika og la oss håpe Sovjet (…) må bli venner og støttespillere av det nye Europa og støtte dets rett til å leve og skinne.
Dette er den samme Churchill som definerte modellen for britisk utenrikspolitikk i etterkrigstiden som tre overlappende sirkler: Europa, det atlantiske forholdet og Samveldet. Den underliggende forutsetningen i Churchills framtidsvisjon var en fremtid for Storbritannia som stormakt. Om dette ser ut som en urealistisk forutsetning i dag, er det vanskelig å bebreide Churchill for manglende klarsyn. Halvannet år før talen i Zurich satt han sammen med Roosevelt og Stalin i det bleke vinterlyset på Jaltakonferansen og planla etterkrigstidens Europa.
Ideenes betydning
Ideer omfatter forestillinger om hvordan verden fungerer («vårt globale nettverk gir oss innflytelse») så vel som normative prinsipper om hva som er verdifullt å strekke seg mot («det nasjonale demokratiet bør hegnes om»). Og britiske beslutninger kan selvsagt ha sin årsak i vrengebildet av den første typen ideer, nemlig feilslåtte forestillinger om faktiske forhold. I 1955 valgte den britiske regjeringen å utebli fra toppmøtet i Messina, det som la premissene for veien mot Roma-traktaten to år senere. Både her og senere har vente-og-se-strategier vært til skade mer enn til gavn. Slike feilvurderinger har forankring i konkrete ideer om hva som tjener nasjonens interesser. Båndene til USA hører hjemme i denne kategorien: et antatt spesielt forhold som alle britiske regjeringer mener gir Storbritannia betydelige fortrinn i internasjonal politikk – selv der ingen påviselige fortrinn er å se.
Kanskje kan man finne noe av forklaringen på denne typen vurderinger i det man kan kalle psykologiens geopolitikk. Geopolitikken er i utgangspunktet dypt realistisk fundert. Man tar sin egen geografi og topografi som utgangspunkt og vurderer mulighetene for samhandling med venner og forsvar mot fiender. I Storbritannias tilfelle ligger Atlanterhavet der med USA som nærmeste oversjøiske nabo. Over havet strekkes den anglo-amerikanske akse, med det engelske språket, rettsstat, liberalt demokrati og markedsøkonomi som førende prinsipper.
På den andre siden av Storbritannia er det europeiske kontinentet. Verdiene som knyttes til det er av typen man ikke vil identifisere seg med. Føderalisme som idé har vært regnet som en fremmed og ullen måte å innrette statsmakten på i britisk politisk tradisjon. Dernest handler Europa også om katolsk innflytelse over politikk og samfunnsliv, det handler om fragmenterte samfunn og en politisk historie punktert av perioder med voldelige eneherskere. Frankrike og Belgia er interessante skremmebilder hver på sitt vis: franskmennene for sin hang til ideologiske prinsipper, belgierne for sin endeløse maktdeling mellom grupper og nivåer som låser både handlekraft og politisk sunn fornuft i kompromisser.
Storbritannia er en sjømakt mer enn noe annet – en sjømakt med globale handelspartnere, marinen som bærende militært element og et imperium som gjennomgående handlet om handel. En nasjon som gjør India til koloni gjennom et handelsselskap har åpenbart en grunnidé om varebytte som utviklingens mening og mål. Begrepet frihandelsimperium er en god illustrasjon: i mange tilfeller var den britiske regjeringen tilfreds med indirekte styre gjennom lokale allierte så sant stabil tilgang på råvarer til hjemlig konsum og videreforedling var etablert.
Baklengs inn i europeisk samarbeid
Slike ideer var sammen med den ferske krigserfaringen selve bakteppet da de konservative regjeringene til Churchill (1951-55) og Eden (1955-57) lot europatoget gå. Tanken var at britenes eget lokomotiv, med hele imperiets vognsett, skulle skyte enda større fart mot vekst, fred og velstand. Det skulle snart vise seg at den strategien var feilslått. Hva så med mulighetene i Europa? I Frankrike var president Charles de Gaulle krystallklar i sitt syn på det frie Storbritannia, en nøkkelalliert fra krigens dager som han ikke desto mindre så som en fare for europeisk integrasjon. De Gaulles veto mot britenes medlemskapssøknad i 1962 ble gjentatt fem år senere.
Forut for disse problemene hadde britene tatt initiativet til dannelsen av EFTA i 1960, et frihandelsområde tuftet på mellomnasjonalt samarbeid. Men EFTA fanget opp en serie med småstater og nådde ikke inn i det som var sakens – og Europas – kjerne. Og verre skulle det bli. For mens Storbritannia tilbrakte 1960-tallet på venterommet ble premisser lagt som har fulgt EU videre på ferden og som også Storbritannia har måttet avfinne seg med. Det klassiske eksempelet her er EUs felles landbrukspolitikk (CAP), som var på plass alt ved tiårets begynnelse. Frankrike kom svært heldig ut av måten landbrukspolitikken ble innrettet på; det britiske synet var (og er) at CAP ble designet for franske landbruksinteresser.
I 1973 var medlemskapet omsider et faktum. De 45 årene etter har vært fulle av svinger og humper i veibanen. Vi skal stoppe et øyeblikk ved Margaret Thatcher. Da hun ble presset ut av statsministerstolen i 1990, var hennes uforsonlige syn på EU en vesentlig årsaken, ved siden av den upopulære koppskatten på lokalnivå og en lederstil som nå lå nærmere Djengis Kahn enn i hennes tidligere perioder. Etterfølgeren John Major fikk jobben med å forene et parti som var splittet mellom pragmatiske EU-tilhengere og en indre opposisjon som ønsket å bryte fullstendig med unionen. Lite kunne være bedre egnet til å strides om enn Maastricht-traktaten.
Seks år tidligere hadde Storbritannia vært entusiastiske forkjempere for Enhetsakten, som la grunnsteinen for det indre marked, med fri flyt av varer, arbeidskraft, tjenester og kapital. Enhetsakten handlet om markedsliberalisering, det passet som hånd i hanske til Thatchers ideologiske prosjekt. Maastricht var det verre med: pilarene som her skulle legges handlet om innledningen på en føderal struktur, ikke om å bygge ned grenser men å bygge opp institusjoner: om felles utenriks- og sikkerhetspolitikk, om felles valuta, om en «sosial dimensjon» som antydet felles minstestandarder for arbeidstakerrettigheter og velferdsstat. Dette var ikke frihandelsforkjempernes traktat. Major fikk den likevel gjennom, men med alvorlige skuddsår både for sin egen posisjon og for partiets samhold – og for Storbritannias anseelse i Europa.
Det brygger opp til storm
De siste to tiårene har vært en periode hvor mye av utviklingen i EU har gått i Storbritannias favør. Men britiske perspektiver på samarbeidet har blitt stadig dystrere.
Østutvidelsen i 2004 er slående et eksempel på hva Storbritannia alltid har ønsket seg fra det europeiske samarbeidet: utvidelse i bredden snarere enn i dybden, med nye markeder og muligheter. Utvidelsen brakte også inn medlemsland med politiske synspunkter som Storbritannia vil kjenne seg igjen i: utenrikspolitisk, gjennom en tilbøyelighet til å se mot USA, og økonomisk, gjennom ønsket om frie markeder.
Men den samme østutvidelsen skapte også problemer. Storbritannia var ett av bare tre EU-land (de to andre var Irland og Sverige) som ikke innførte noen overgangsordning for arbeidsinnvandring fra EUs nye medlemsland i øst. Konsekvensene var vidtrekkende. Den utenlandskfødte andelen av befolkningen hadde økt fra 4,9 prosent i 1961 til 8,3 prosent i 2001. I det første tiåret av 2000-tallet gjorde man et sprang videre til 11,9 prosent. Underveis ble den europeiske innvandringen også en het potet for politikerne. Ved parlamentsvalget i 2015 var det høyrepopulistiske partiet UKIP blitt tredje størst i oppslutning. Suksessen var tuftet på en allmenn EU-motstand, men med særlig brodd mot fri flyt av arbeidskraft i en tid med press på boliger, infrastruktur og velferdstjenester. UKIP lyktes ikke i å vinne mer enn én enkelt parlamentsrepresentant, men partiets popularitet påvirket de etablerte partiene – fremfor alt det konservative partiet – til å gå i rette med den store europeiske innvandringen til Storbritannia.
Så fulgte EU-avstemningen St.Hans-aften 2016, en avstemning statsminister David Cameron ikke var nødt til å holde, men likevel gikk inn for.
Folkeavstemningen og etterspillet
Den korte og intense valgkampen før folkeavstemningen handlet om økonomiske argumenter og om nasjonal suverenitet, men også om innvandring. Først og fremst gjaldt det arbeidsinnvandring gjennom EUs indre marked. Men veksten i flyktninger til Europa i 2014 og 2015 påvirket også debatten. De britiske øyer ble i utgangspunktet lite påvirket av flyktningebølgen over Middelhavet. Men EUs kapasitetsproblemer i møte med flyktningkrisen enda et argument for å rygge tilbake fra kjernen i det europeiske samarbeidet ble enda et argument for å rygge unna forpliktende europeisk samarbeid. Inntrykket av et kriserammet Europa var et vektig argument for dem som ønsket Storbritannia ut av unionen – for å gjenvinne nasjonal suverenitet, men også for å kobles fri fra både eurokrise og flyktningkrise. For finanskrisen – og eurosonekrisen som fulgte – hadde også gitt EU et dårlig rykte i Storbritannia.
I uenigheten med Brussel om EUs framtid var en klassisk understrøm kommet til overflaten på ny. Argumentet handlet om å la europeerne ordne opp sitt mellomværende – og gi dem støtte fra sidelinjen – men å sørge for å holde Storbritannia utenfor. Men den var koblet til en mørkere understrøm som sa nei til alt hva grenseoverskridende kontakt bringer med seg av elendighet – og dette siste argumentet hadde en særlig appell også i lavere sosiale lag.
For det var ikke i det velstående sør at EU-motstanden viste seg å være aller sterkest. Det var i det postindustrielle Storbritannias bakgård: nordlige deler av England og den sørlige stripen av Wales, hvor tap av gamle, trygge jobber ikke har blitt erstattet av vårt tids tjenesteøkonomi. Innvandring, teknologisk endring, fragmenteringen av tradisjonelle, lokale fellesskap – misnøye med alle disse forholdene kjennetegnet den harde kjerne i EU-motstanden.
Mønsteret fra EU-avstemningen var tydelig nok og har blitt forsterket siden. Kjernevelgeren som ønsket utmelding av EU var og er uten høyere utdanning, middelaldrende eller eldre, bosatt utenfor de store byene og hvit engelskmann eller waliser. På siden for fortsatt EU-medlemskap står unge, høyt utdannede velgere med bosted i en av de store byene (eller i Skottland).
Ferske meningsmålinger viser at mer enn 70 prosent i yngste aldersgruppe (18-24 år) ønsker fortsatt EU-medlemskap; og flere enn 6 av 10 i gruppen 25-34 gjør også det. Andelen ja-velgere blant studenter ligger også mellom 60 og 70 prosent, og tilsvarende flertall finner vi også blant velgere av annet etnisk opphav enn hvit britisk. I kategoriene eldre og lavt utdannede velgere er bildet speilvendt: blant de over 75 år er bildet 70/30 i favør av brexit.
Det er utdanning som betyr aller mest som enkeltvariabel for fordelingen mellom de to sidene av brexit-kløften. Det betyr at EU-spørsmålet kan ses i et klasseperspektiv, men ikke helt i tråd med måten vi har vært vant til å tenke omkring klasse. Unge med utdanning er ikke noen øvre middelklasse i tradisjonell forstand, for de skårer ikke nødvendigvis høyt på jobbstatus, inntekt og formue. Men de er jevnt over komfortable med teknologisk endring, økt migrasjon, tolerante for alternative livsstiler: komfortable med det moderne samfunnet.
På motsatt side av kløften finner vi tradisjonell arbeiderklasse som er langt mer konservative i verdispørsmål og som søker tilbake til det Storbritannia som var: med trygge jobber, klart lederskap, stabile lokalsamfunn og tradisjonelle kjernefamilier. Hva brexit-avstemningen har brakt frem i lyset er dels en verdikonflikt og dels en debatt om globalisering vel så mye som om EU.
Partier i villrede
De politiske partiene har store problemer med å håndtere denne nye konflikten fordi den renner på tvers av både det konservative partiet og Labour. De konservative har sant nok flere på den eldre og verdikonservative siden, mens Labour har flere av de unge, verdiliberale som er positive til EU. Men i begge partier forsøker man å favne om en koalisjon av ulike velgergrupper som slett ikke deler grunnleggende verdier.
Ved parlamentsvalget i juni i fjor klarte Labour-leder Jeremy Corbyn å spille brexit-spørsmålet utover sidelinjen og gjøre valget til et spørsmål om offentlig velferd og sosial utjevning. Slik klarte han å nøytralisere den store verdikonflikten. At han klarte det, var noe av en bragd. Men mye tyder på at det vil bli vanskeligere neste gang, selv hvis brexit-prosessen i mellomtiden blir avklart. En avgrunn har åpnet seg mellom ulike velgergrupper, og hva brexit har sørget for er først og fremst å gjøre den synlig.
En klassisk tese innen statsvitenskapen sier at britisk politikk handler om klasse og at alle andre saker er garnityr og detaljer. Men i det nye landskapet som brexit-debatten har avdekket er det andre verdikonflikter og linjer som er tegnet opp, og de har trolig kommet for å bli.
Hva nå?
Brexit- forhandlingene fyller nyhetsbildet uke for uke, og tilstandsrapporter kan man skrive, renskrive og omskrive etter tur. Hva vi vet er at det britiske medlemskapet utløper 29. mars 2019, med mindre noe eksepsjonelt skjer før den tid. Deretter følger en overgangsperiode hvor det meste vil fortsette som før, men uten britisk representasjon i EUs institusjoner. Her vil Storbritannia følge EU-lovgivning og ha full adgang til det indre marked som før. Hensikten er å sikre en myk overgang for myndigheter, næringsliv og borgere til det som blir den nye handelsavtalen mellom Storbritannia og EU. Denne avtalen vil tre i kraft etter overgangsperioden, muligens fra 1. januar 2021.
Slik kan man forsøke å etablere en tidslinje, og i løpet av den skal mye skje. Først og fremst skal det forhandles, og i løpet av 2018 skal partene bli endelig enige om vilkårene for utmelding og for overgangsperioden, samt rammene for den fremtidige handelsavtalen (hvor de har noe mer tid til å få alle detaljer på plass). Det kommer ikke til å bli enkelt.
Kjernen i uenigheten er EUs indre marked, med fri bevegelse av varer, tjenester, arbeidskraft og kapital. Innvandringen av arbeidssøkende europeere var en viktig årsak til at britene holdt EU-avstemningen. Den britiske regjeringen ser det som helt avgjørende å gjenopprette kontroll over egne grenser. Men fra EUs ståsted er det indre marked en pakke: Enten er man med helt og fullt – slik også Norge er gjennom EØS – eller så står man utenfor, og da er alternativet en handelsavtale som vil være langt mindre gunstig for britisk næringsliv.
De varene og tjenestene hvor Storbritannia står sterkest er fullstendig avhengig av grenseoverskridende handel og transport. Det gjelder finanssektoren, som trenger fri adgang til europeiske investeringsmuligheter. Det gjelder den farmasøytiske industrien, som er avhengig av europeiske patenter og laboratorier. Og det gjelder avansert maskinindustri og bilproduksjon, der et stort nettverk av underleverandører i Europa er involvert.
Å forlate EUs indre marked vil også gjøre livet vanskeligere for alt det andre som krysser grenser, som ikke nødvendigvis har med handel å gjøre. Det kan gjelde alt fra forskningssamarbeid til pensjonister med behov for helsehjelp. Alt som settes i spill ved å tre ut av EU er det ingen som har full oversikt over, rett og slett fordi samarbeidet er så tett og involverer alle nivåer av samfunnet. Å snakke om handelsavtale er derfor ganske misvisende: Å tre ut av EU favner om alt.
Blant Mays nærmeste statsråder finnes de som ønsker et så skarpt og tydelig brudd med EU som mulig og andre som ønsker en tilnærmet sømløs overgang til livet utenfor. I mellom disse to posisjonene finnes de som ser for seg en skreddersydd løsning for Storbritannia, hvor full nasjonal suverenitet kombineres med adgang til EUs indre marked for de sektorene som britene selv ønsker. Det dreier seg i så fall om et samarbeid etter à la carte-metoden uten særlige forpliktelser for Storbritannia som utenforland: «To have one’s cake and eat it too».
I Brussel er man ikke tilhenger av en slik tilnærming til kaker. Men kanskje kan et annet ordspråk kan være vel så relevant her: «The proof of the pudding lies in the eating». Scenariene som er tegnet opp på begge sider er vel og bra, ikke bare skal det skrives en oppskrift, her må det bakes og spises mens det ennå er tid. Og det er ved forhandlingsbordet desserten inntas. Det europeiske publikum venter i spenning.